Litigación Climática: un fenómeno principalmente doméstico

Paula Candia Inostroza

Rodrigo Miranda Valencia

Mientras que en nuestra primera entrada (VER) revisamos introductoriamente el concepto de litigio climático, destacamos el crecimiento en su número durante los últimos años y comentamos su relación con la falla del actuar estatal, en esta segunda entrada queremos enfocarnos en cómo —a pesar de lo que se podría pensar atendido el carácter global de la crisis climática así como su marco legal “inicial”— la gran mayoría de los litigios climáticos se producen ante tribunales domésticos y no internacionales. Lo cierto es que, los litigios internacionales sobre cambio climático son solo una pequeña fracción del total de juicios, especialmente si los comparamos con aquellos que se ventilan ante tribunales y Cortes de jurisdicción estatal.

En lo que sigue entregaremos mayores antecedentes para graficar el carácter doméstico de los litigios climáticos, para luego enfocarnos en dos razones que pueden explican el menor desarrollo de estos juicios a nivel internacional o, consecuencialmente, su carácter doméstico. Finalmente comentaremos como la inminente promulgación de la Ley Marco de Cambio Climático podría aumentar los litigios climáticos en Chile.

En los últimos años ha habido un gran crecimiento en el número de litigios climáticos, pero este crecimiento se ha producido principalmente en tribunales domésticos, particularmente en Estado Unidos. Según “Global Trends in Climate Change Litigation: 2021 Snapchat[1]”, a mayo de 2021 existían 1.841 casos (hoy son 1904[2]), de los cuales 1.387 correspondían a juicios ante tribunales domésticos de Estados Unidos (Setzer y Higham, 2021), es decir, aproximadamente un 75% del total, tendencia que además se refleja año tras año. En relación con los 454 casos restantes, estos se distribuyen en 39 países distintos, aun cuando la mayoría de ellos fueron tramitados solo en un grupo de jurisdicciones: Australia (115), UK (73) y EU (73). Finalmente, sólo pocos casos corresponden a causas internacionales, ya sea que se tramitaran ante tribunales internacionales o de carácter regional.

Más allá de razones circunstanciales ¿Qué puede explicar que la litigación climática internacional sea tan residual? Existen diversas razones que pueden esgrimirse, sin embargo consideramos pertinente para el desarrollo de eta columna, destacar dos argumentos principales: primero, que el sistema internacional de resolución de conflictos se basa en el consentimiento de las partes, sean estatales o privadas, consentimiento del que carecen los instrumentos sobre cambio climático (y ambiental en general); y, segundo, que la estructura legal de la regulación sobre cambio climático descansa principalmente en la labor estatal, en su propia definición soberana sobre cómo abordar la crisis climática.

En el siguiente cuadro se aprecia claramente como es que ¾ de los litigios climáticos corresponden a casos tramitados en Estados Unidos[3].

En cuanto al primer punto enunciado, si bien se suelen indicar diversos obstáculos al desarrollo de la litigación climática internacional[4][5], la principal —y más obvia— se relaciona con el carácter convencional del sistema internacional de resolución de conflictos[6], cuestión que es concordante además con el principio de la autonomía de la voluntad que permea el sistema jurídico occidental. Así, la regla general es que los tribunales y/o Cortes internacionales no tienen una jurisdicción obligatoria, salvo que el Estado acepte expresamente someterse a su jurisdicción. Un ejemplo bien conocido al respecto es el de Estados Unidos, país que si bien es miembro de la Organización de los Estados Americanos (OEA), no ha reconocido la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la que consecuencialmente no puede conocer casos contenciosos en que se persiga la responsabilidad estatal internacional por vulneración a los derechos humanos de sus ciudadanos.

Ahora bien, el caso del cambio climático es más crítico, ya que su marco legal no contempla organismos con competencia contenciosa que puedan decidir sobre la eventual responsabilidad internacional de un Estado por incumplimiento de sus compromisos climáticos. No está demás mencionar que los mecanismos de solución de controversias entre Estados parte, establecidos en el artículo 14 de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático, no se ha usado (tanto es así que a la fecha la Conferencia de las Partes aun no adopta los anexos de conciliación y arbitraje mandatados en 1992[7]). Como destaca Benoit Mayer, el problema es que ninguna Corte Internacional parece tener la suficiente legitimidad política para que un Estado acepte una sentencia en su contra y que a la vez establezca un precedente con el nivel de consecuencias esperables[8]. Por otro lado, no se debe olvidar que, con la llegada del Acuerdo de Paris, la cooperación y voluntariedad se impusieron por sobre el establecimiento de mecanismos obligatorios y coercitivos en materia de cambio climático, por lo que avances en la implementación del mencionado artículo 14 o el establecimiento de otro organismo con competencia contenciosa que habilite como actores a la sociedad civil o cualquier otro interesado no se ve pronto a arribar.

En cuanto al segundo punto relativo a la estructura del marco regulatorio del cambio climático, es preciso señalar que coexisten dos tipos de estructuras legales, una internacional y otra nacional, aun cuando hoy en día es posible observar cómo ciertas estructuras transnacionales también comienzan a jugar roles relevantes. A nivel internacional y de forma bastante general, encontramos en primer lugar a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (UNFCCC por sus siglas en inglés) y luego, en segundo lugar, a los principales instrumentos que le dan operatividad: el Protocolo de Kioto de 1997 y, hoy con más importancia el Acuerdo de Paris de 2015. Esta estructura internacional establece principalmente obligaciones específicas de carácter voluntario para los países, dejando a los Estados, por ejemplo, establecer sus propias metas de mitigación en la emisión de gases de efecto invernadero, así como adoptar las medidas de adaptación apropiadas en cada caso. Lo anterior se realiza preponderantemente mediante la dictación de políticas públicas y legislación doméstica, nacional, existiendo hoy en día más de 2.574[9] leyes y políticas nacionales relativas al cambio climático en el mundo.

Lo anteriormente mencionado puede explicar que la mayoría de los litigios climáticos se produzcan en contra de los propios gobiernos y en relación con sus propias normativas, aun cuando se utilice también la normativa internacional como fondo. Así, por ejemplo, la práctica demuestra que los casos seguidos ante tribunales en Estados Unidos se fundamentan principalmente en disposiciones de su normativa interna (“Federal Statutes”), como ha ocurrido cuando se acciona alegando estudios insuficientes sobre como un proyecto impacta en el cambio climático y viceversa, o incluso cuando se recurre en contra del establecimiento de ciertas regulaciones climáticas[10].

Como se puede observar, dictar leyes de cambio climático a nivel nacional es trascendental para implementar los acuerdos y metas internacionales, y podría tener una importancia altísima al permitir el control ciudadano efectivo y acceso a la justicia climática, tal y como parecen ejemplificar los cientos de litigios climáticos que se han intentado durante los últimos 20 años. Es por esta razón que la inminente promulgación de la Ley Marco de Cambio Climático de Chile, que fue despachada desde el Congreso Nacional al Poder Ejecutivo hace solo unos días atrás, supone un desafío, pero también una oportunidad de desarrollo del litigio climático en el país. En efecto, el Proyecto de Ley despachado al Ejecutivo establece la posibilidad de reclamar los decretos que establezcan normas de emisión de gases de efecto invernadero ante el Tribunal Ambiental respectivo (artículo 14) o, de la resolución que se pronuncia sobre la procedencia de un proyecto de reducción o absorción de emisiones (artículo 15). Asimismo, la inclusión de la variable climática en la evaluación de impacto ambiental (artículo 36) y el establecimiento de un régimen de sanciones por parte de la Superintendencia del Medio Ambiente (artículos 13 y 37) amplían claramente el espacio para el desarrollo de estos litigios.

Por otro lado, la entrada en vigencia de esta Ley Marco podría abrir paso a la presentación de otros recursos y/o acciones generales de diversa naturaleza no contempladas expresamente en la Ley, destinadas a forzar o evitar la ejecución de medidas de mitigación y adaptación, o a recurrir por el tenor de las estrategias de largo plazo, tal y como se ha realizado o anunciado en otras jurisdicciones. Si a ello le agregamos la variante constitucional y un eventual reconocimiento de la crisis climática en su texto final, las opciones solo siguen multiplicándose. Si algo hemos aprendido de la experiencia comparada, es que el litigio climático ha transitado un largo camino de ensayo y error, teniendo enfoques estratégicos que pueden ir más allá del puro objetivo de ganar o no una determinada causa. ¿Cuál será la estrategia en Chile? ¿Aumentarán los litigios climáticos una vez que entre en vigor la Ley Marco? Cualquieras sean las respuestas, lo cierto es que queda poco para averiguarlo.

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[1] Setzer, Joana; Highman, Catherine. (2021) Global Trends in Climate Change Litigation: 2021 Snapchat. Police Report. Grantham Research Institute on Climate Change and the Enviroment. LSE. Disponible en https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/publication/global-trends-in-climate-litigation-2021-snapshot/ [2] Según la base de datos usada por LSE, disponible en https://climate-laws.org/. [3] Setzer, Joana; Highman, Catherine. (2021). Op cit. [4] Para ver alguno de estos obstáculos, y en relación con juicios de responsabilidad internacional por incumplimiento de obligaciones relacionadas con el cambio climático, se puede ver a Mayer, Benoit. (2014) State Responsibility and Climate Change Governance: A Light Through the Storm. 13 Chinese Journal of International Law (2014), p.18 y ss. [5] Hay otros obstáculos al desarrollo de la litigación climática internacional, pero será materia de otras entradas. [6] Tanaka, Yoshifumi. The Peaceful Settlement of International Disputes (p. 24). Cambridge University Press. Edición de Kindle. [7] Bodansky, Daniel; Brunnée, Jutta and Rajamani, Lavanya. (2017) International Climate Change Law, p.155. [8] Mayer, Benoit. (2014) State Responsibility and Climate Change Governance: A Light Through the Storm. 13 Chinese Journal of International Law (2014), p.18. [9] https://climate-laws.org/ [10] Gerrard, Michael. (2020) Climate Change Litigation in the United States: High Volume of Cases, Mostly About Statures, en “Alogna, Ivano and Clifford Eleanor. Climate Change Litigation: Comparative and International Perspective. British Institute of International and Comparative Law”, p. 33-46.